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1909年10月14日，除新疆之外，全国21个行省，均成立了一个名叫“谘议局”的新机构。按照朝廷的解释，这个机构的性质和作用，是在正式议会尚未成立之前，作为人民练习议政的场所，也就是说，各省“咨议局”，相当于各省的“临时议会”。“临时议会”的议员由选举产生——此次选举，不管背后藏有多少猫腻，毕竟是帝制中国数千年以来，首次全国范围的民主选举。
咨议局的诞生，是朝廷“预备立宪”进程中至关重要的一个环节。1908年夏天，朝廷连续颁发了《咨议局章程》、《咨议局议员选举章程》、《钦定宪法大纲》和《逐年筹备事宜清单》等一系列文件。根据这些文件，“预备立宪”进程的具体设计如下： 第一年(光绪三十四年，1908)：筹办咨议局(各省督抚办)，颁布城镇地方自治章程，编辑国民必读课本； 第二年(宣统元年)，举行咨议局选举，各省一律开办咨议局(各省督抚办)，颁布资政院章程，筹备城镇地方自治，颁布国民必读课本； 第三年，召集资政院议员，举行开院以及推广厅州县简易识字学塾； 第四年，创设乡镇简易识字学塾； 第五年，推广乡镇简易识字学塾； 第六年，城镇乡地方自治一律成立； 第七年，民众识字义者须达到百分之一； 第八年，民众识字义者须达到五十分之一； 第九年，宣布宪法，颁布议院法，颁布上下议院议员选举法，举行上下议院议员选举，民众识字义者须达到二十分之一。 这一进程设计的核心理念，是目前民众政治参与能力还太低，即“民智未开”。所以必须有一个开启民智、训练民众参政议政能力的过程。进程设计当中，“国民必读课本”是为了启发民众的民主、民权意识；推广简易识字学塾，是为了改变绝大多数民众无法参与民主议政的劣境；“咨议院”，则是一个供民众练习民主议政的场所，“即议院之先声”。
启动一场选举的首要之务，即确定哪些人具有选举权与被选举权，哪些人没有选举权与被选举权。1909年咨议局议员选举的选民资格法律规范，依据的是上年制定的《咨议局章程》。按照章程规定，有下列资格之一者，拥有选举咨议局议员的权利，即可以成为选民： 1、曾在本省地方办理学务及其他公益事务满三年以上著有成绩者；2、曾在本国或外国中学堂及与中学堂同等或中学以上之学堂毕业的有文凭者；2、有举贡生元以上之出身者；4、曾任实缺职官文七品武五品以上未被参革者；5、在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者；6、非本省籍男子年满25岁，寄居在本省满l0年以上，在寄居地方有一万元以上之营业资本或不动产者。 咨议局议员的候选人，必须是具备上述条件之一且年满30岁的男性。 有下列情形之一者，则不得享有选举权和被选举权： 1、品行悖谬，营私武断者(指宗旨歧邪，于犯名教及讼棍土豪而言)；2、曾处监禁以上刑罚者；营业不正当；3、失财产上之信用，被人控实，尚未清结者；4、吸食鸦片者；有心疾者(指有疯狂痴呆等疾，精神已异常人者)；5、身家不清白者(指娼优隶卒等贱业之人)；6、不识文义者。 按照这一章程，女性及无社会地位的穷人是没有选举与被选举资格的。这诚然是巨大的缺陷。但考虑到时代背景——即便是在西方，女性与穷人的选举与被选举权，也是经历了漫长的斗争，才争取来的——自也不应过分苛求照搬日本选举章程的清廷。 但“五千元以上之营业资本或不动产”这条红线，毕竟将绝大多数的底层民众的选举权与被选举权剥夺掉了。这种剥夺，既受到了西方当日民权政治在财产上的种种限制的影响，也与朝廷刻意重造“绅阶层”为统治基础的用意有关——维系传统帝制中国稳定的，是“绅心”而不是“民心”。朝廷对选举权与被选举权条件的种种规定，处处透漏着对“绅”的照顾和拉拢——“需办理学务三年以上者”，照顾的是“学绅”；“办理其他公益事务三年以上，有举贡生员以上出身或曾任实缺职官文七品、武五品以上者”， 照顾的是“士绅”； “在本地方有五千元以上的营业资本或不动产者”， 照顾的是“商绅”； “在本国或外国中学堂及与中学堂同等或中学以上之学堂毕业的有文凭者”，照顾的是“新知识分子”…… 综而言之，朝廷虽然在九年预备立宪的进程设计中，多次提及“民众”，但这份《咨议局章程》，却很显然，仅仅旨在重塑“朝廷”与“绅”的亲密关系。这也正是晚清立宪运动最致命的所在——按照宪政理念，朝廷应该放弃以“绅阶层”为统治基础，转而以全体国民为统治基础；“咨议局”选举旨在锻炼国民参政议政的能力，具体操作过程中却又被强大的历史惯性拖着走，妄图重塑“绅阶层”为统治基础。最后，其言与其行背道而驰。
章程出来之后，各省陆续开始做选民资格调查。调查的结果，各省选民与各省人口之间的比例，如下图所示，可谓相当之低： 各省选民与人口比例（引自张朋园《中国民主政治的困境：1909-1949——晚清以来历届议会选举述论》） 表中数据显示，这场中国首次全国范围内的民主选举，每1000人中只有4人拥有投票资格。这种超低比例，显然不足以打造一个民主社会——这0.4%的选民，充其量只足以重建一个帝制中国的统治基础——“绅阶层”。而之所以会出现如此低的选民比例，5000元资产的红线，是关键的因素。
本次选举，采用的是复选方式。其操作模式是：先由选民选出若干候选人，再由候选人互选而产生定额议员。复式选举的具体情形，以及为什么不搞直接选举，当年的《申报》曾公开刊文解释： “一省的百姓不知有几千万，咨议局只有一处，不能个个来议事。不得不定一额数，名目曰议员，是百姓公举，非官府私派。列位有选举他人的特权，心中有一着实可靠，平日所信得过的，不妨写将出来。他日开票后，得数最多之人，果为我所选举的，这不是快活的事么? “但在下有一句话要告诉明白列位：所举的并非咨议局议员，却仍是选举议员的选举人。外国有一种选举法为复选，又名间接选举，又名两段选举。先叫普通选举人选出若干名，再由被选的若干人选出议员，这又什么缘故?大约初行选举的时候，国民办识力很弱，尽有选出不正当之人滥竽充数，于是用两段选举法，就是说第一次被选的资格稍高，叫他选举议员，自不致茫无头绪。然现今东西各国，除瑞典、丹麦还有几个小国外没有用间接选举的。因全国的百姓对于选举这件事已如布帛菽粟一般，没有不慎重的，即没有选出不正当之人的。 “中国咨议局既采取外国制度，用选举法举出议员，为什么要从复选呢？据政府的意见说人民程度不到。这句话亦早已听习惯了。倘程度不到，骤然行直接选举，人家说有两种弊病：一则受人运动；一则选举不当。这两句话列位相信不相信呢?依在下想起来，如第一说列位是断不犯的。古人说得好：君子自重。列位要做君子，哪有受人运动的道理。况被选的人为公众尽义务。自己毫无权利。这运动二字岂不白费工夫么?如第二说，中国教育未普及，智识缺乏，固无须为列位隐瞒。即在下自问也怕有这种缺点，然事前能预备预备，放开眼光，仔细的认了一回。那一位有才识的，那一位有学问的，提起笔来直写下去，断不致惹出许多笑话。故在下又有一句话，请列位注意到了：初选那一天，虽非直选议员，却不可推着有事，自甘放弃。更不可张三、李四随便写写，果是有才识有学问的，虽然是我的仇家也不妨举他；若并无才识学问的，无论至亲好友是万不能写上的。列位啊，果能选举得人，那程度不到的冤枉话可洗涤净尽了。挨到宣统四年，咨议局更换议员时，政府或迳许国民直接选举亦未可知。若朦朦胧胧，看做无关紧要的事，将来选出的选举人仍是寻常人物，或系旧日媚官欺民的董事。恐程度不到的话，列位已自己供实。在下即生有百舌，还能替列位辩护么?再有一说，经书上讲的同声相应同气相求，可见世界上的好人能够引出好人。列位所举的选举人假使才识学问一点也没有，要叫他举好好的人来做咨议局议员，这如何办得到呢?一省的重大担子不得好好的议员挑起来。列位想想将来所议的事件断不会体贴人情的。把这种议员所议的施行出来，种种苦痛仍是百姓受着。列位到此地位，只怕哑子吃黄连，有口没出说呢。列位要晓得，国是人人有份的。一省的政治人人该望他进步的，快快提起脑儿，想一个才学两全的人，写在票纸上，他日的好处真说不尽呢。”（《敬告咨议局初选选举人》(续)，载《申报》，宣统元年二月初四日，第三张第二版） 《申报》上的这篇文章，在宣传、动员选民参加咨议局议员选举方面，可以说是苦口婆心不遗余力。当日类似的宣传动员，亦数不胜数。但最终选举的投票结果却很一般。如广东省广州府，该府选民共1600余人，真正投了票的仅得399人。该府各属计设85个投票所，其中仅有一所得十六票，算是得票最多的，其他三票五票不等，有60处竞各仅一票。据外媒报道，“福州初选举，投票之日，城市各区到者仅十分之四，乡村各区，则十分不及一二，概皆自弃选举权也。”甚至出现了在选票上大书天津著名歌妓杨翠喜和长沙名妓周宝钗名字的闹剧，此亦可见选民对自己手中的选票并无神圣之感。投票率较高的地区，莫过于江苏与浙江，如苏州府震泽县，第一次选举投票率达到了60.1%，第二次选举亦有32.7%的投票率——这与二省风气开化较早有很大关系，内地各省的投票率，则不可同日而语。总体来说，选民的反应是平淡的，甚至可以说趋于冷淡。 选民如此，众多没有选民资格的民众，自然更是冷漠。据《民呼日报》1909年6月的一篇报道，“四月十五日乃浙江初选举投票之期，……乃省垣全市不见一片国旗，往来者虽熙熙攘攘，未闻有一人论及选举投票之事者”，甚至于连各新式学堂的学生也不关系此次选举——“（学生）除有职事之数员外，余皆结伴出城，或游西湖，或游拱宸桥，亦无暇问选举事”。 兴高采烈者也有之。譬如江苏省初选投票期间，有人在《申报》上刊文：“今日何日？为苏省咨议局议员初选举投票之第一日，为我国人民渐次参政之第一日，为我全国一部分人民公然参政之第一日。咨议设局，民权始伸，而我四府一直隶州三十五厅州县之苏属人民首先参政，首先享福，首先投票，首先开省咨议局实行初选之幕。记者不敏，敬为我中国人民贺，敬为我江苏全省人民贺，尤敬为我江苏之苏属人民贺。”
1909年的各省咨议院议员选举是不是一场民主选举？在立宪派士绅的角度，显然是。而在朝廷的角度，显然不是——宪政编查馆是清廷实施政改的专门机构，《咨议局章程》就是该馆的成果。在给朝廷的奏折里，宪政编查馆如此解释咨议局的身份和作用： “谘议局之设，为地方自治与中央集权之枢纽，必使下足以裒集一省之舆论，而上仍无妨于国家统一之大权。此其要义一也。夫议院乃民权所在，然其所谓民权者，不过言之权而非行之权也。议政之权虽在议院，而行政之权仍在政府。即如外国监督政府之说，民权似极强矣，而议院攻击政府但有言辞，并无实力，但有政府自行求退议院，并不能驱之使行。普鲁士、日本宪法且明载进退宰相、任免文武官之权在于其君。此足见民权之是言非行矣。况谘议局仅为一省言论之汇归，尚非中央议院之比，则其言与行之界限，尤须确切订明，不容稍有逾越，此其要义二也。……” 按朝廷的理解，所谓“民权”，不过是允许部分“民众”针对朝政发牢骚而已，至于朝政做什么，怎么做，仍然要“中央集权”，仍然必须是朝廷说了算。在朝廷眼里，“议院”，与帝制时代的“御史台”没什么区别；“议员”，与帝制时代的“御史”也没什么区别。所以，咨议局可以代表“民意”，但必须代表朝廷能够控制的“民意”；所以，才会有“五千元资本”的选民资格红线，才会有选民比例不足人口总数的0.4%。 朝廷希望维系帝制专权，不想改变政体，所以宪政编查馆的奏折里屡屡拿“普鲁士、日本宪法”作例证；各省咨议局精英们所希望的，却是实实在在的虚君立宪，譬如，山西咨议局议长梁善济在本省咨议局开幕词中，“对英国的议会政治大大称道了一番”（《北华捷报》）——朝廷的“预备立宪”和立宪派的“宪政改良”完全是两码事，所以改革根本不可能有任何成功的希望，立宪派终究要与革命党汇流，革命，或许不是一种很好的选择，但却是晚清唯一的选择。
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