殷鉴不远：清末财政的急剧扩张诱发了辛亥革命
作者：金满楼
大体上说，中国的传统政治是一种“小政府、大社会”的模式，而所谓的“中央集权”也只有在中央这一层面上才是真正的集权，地方上则是一种相对放任的半自治政治。实事求是的说，这种政治模式的运作成本和资源需求都不高，因而不需要大量的征收赋税，这对于传统的农业社会来说未尝不是一个合理的选择，但在鸦片战争之后的大变局及列强的重重压迫下，1901年后开始的清末新政以极快的速度演变成为一场全方位的改革，而各项新政举措的重大开支与传统的赋税状况产生了极大的冲突，由此也对清末社会造成了深远的影响。
清末新政靠的是“赤字财政”
历史学者王树槐在《清末民初江苏省的财政》一文中指出，“财政为行政之母，财政不健全，行政则无从发挥其功能。近代政治革新，社会福利措施，经济发展，无不以财政之健全与否为成败之关键：一在办事非钱莫行，一在筹款必有良方。近代中国政治、经济之失败，原因固多，而财政尤为其重要原因，清末如此，民初亦然。”
自康熙朝以来，清廷即标榜并坚持“永不加赋”的国策，但在“不加赋”的前提下，清廷只能维持一个不作为或少作为的“小政府”，这在十九世纪这样一个弱肉强食的国际社会中，显然是不合时宜的。钱不是万能的，但搞新政、练军队、办实业、兴学堂、还有警政、地方自治等等，不管主事者报什么样的美好愿望和善良动机，没有充足的资金保障，终究什么都办不成。所幸清末新政的“总规划师”，张之洞与刘坤一这两位老成之臣在《江楚变法三折》中即附有一片专门论及办理新政如何筹集巨款，实属有先见之明。
曾任户部主事的何刚德在《客座偶谈》中说：“财政前清由户部专管，户部之库，余在京时奉派随同查过四次，出入互有盈绌，盈时不过千一百万以外，缩时亦不过九百万以内。……至外省亦有省库，苏州有藩、粮二库，余任首府，凡遇巡抚司道交代，每年不止查过一次，为数不过数十万，间有过百万者甚少，缄藏严密，毫无假借。此省库也。江苏算是大省，而所藏不过如此，则小省可知。计部、省各库，计算不过三千万，视乾隆时部库尚存七千万者，殆已不及，中国可谓贫矣。”
乾隆时期是清朝积累最繁盛之时，仅部库即有7000万两的盈余，但在嘉庆道光咸丰三朝不过五十余年的时间里，这些钱即被国内的各种乱事消耗一空，特别是咸丰时期，为了扑灭起事的太平军、捻军，国库告罄，国力凋敝，直至同治、光绪年间近三十年的恢复，清廷的财政收入才勉强恢复到8000万两左右的规模，但刨去各项开支后，每年所剩不过数百万两甚至不敷使用，有时甚至要靠短期借债方可度日。
据不完全估计，慈禧太后在庚子年前的主政时期，清廷的财税收入仅占全国GDP的3%（但不容忽视的是，因地方上的各种陋规及腐败，老百姓的实际负担又远远超过3%），其中还有很大一部分是靠总税务司赫德主管的海关所缴纳。中央财政极其有限的财税收入，不免令洋务运动大打折扣，光打造一支北洋舰队就历时十余年，其间资金腾转挪移的辛酸，恐怕只有李鸿章心里最清楚。
清末推行新政的时机并不算好，仅“庚子国变”所闹下的巨额赔款，已足以令清廷喘不过气来。但是，在“不变亦亡、亡国亡种”的压力下，清廷为推行新政，也只能以“赤字财政”作为代价。据周育民在《晚清财政与社会变迁》一书中的统计，1903年清廷的财政收入为10492万两，支出为13492万两，当年赤字3000万两；到了1910年，累计的赤字已达8000万两，而后一年（1911年）的预算收入为29696万两，预计支出为33865万两，当年的预计赤字就高达4000万两，如果加上历年的累积赤字，几乎占到了当年预算收入的一半。从这些数字可以看出，清廷最后十年的财政收入有了极大幅度的增长，但支出的数额却更大，这显然是一个不容忽视的大问题。
财政支绌愈演愈烈
自古以来，各朝代均奉行重农抑商、压抑私人资本的政策，商业发展水平缓慢迟滞，新政推行后，发展经济、把蛋糕做大即成为当务之急。在末代状元、实业论者张骞等有识之士的大声疾呼下，奖励实业、扶植工商的政策依次出台，1903年更是新设立了商部。商部的宗旨是保护与开通工商实业，在朝中各部中的地位仅次于外交部，这也是中国历史上政府首次公开扮演倡导与奖掖实业的角色，可称是开创了以经济建设为中心的先河。
为促进工商实业的发展，商部特意出台政策奖励有特殊贡献的工商业者，如能制造轮船、火车、铁路桥、发电机及对探矿、冶炼、水利、垦植等有突出成绩者，还有创办农工商矿或经营公司确有成效者，“即各从优奖励”。在清末的最后10年中，朝廷鼓励工商实业的政策取得了相当的成效，自1902至1911年，中国自行创办了超过330家厂矿，资金量达7000多万两（军事工业除外）。与1901年前的20多年相比（洋务运动时期），这10年的厂矿增加数是过去的两倍，资金则增长了一倍多，进步可谓迅速。在这些厂矿中，民营厂矿约80家，为过去20年的8倍，其中涌现了一大批的民族资本家，近代知名的企业如张謇的南通大生纱厂、孙氏兄弟（孙多松、孙多森）的上海阜丰面粉公司、荣氏兄弟（荣宗敬、荣德生）的无锡茂新面粉公司，均为当时创办（郭廷以：《近代中国史纲》）。
据汪敬虞在《中国近代工业史资料》中的统计，清末实业投资的规模也有了大幅度的提高，如1895年至1898年间，投资万元以上的新设厂55家，而1904至1910年间，投资万元以上的新设厂276家，其数量远高于此前。另外，清廷制定《矿务誓行章程》后，各地掀起了兴办矿业的热潮，在1904至1910年就新建矿48家，超过了以往的任何时期，而在交通、商业、金融等领域，民族资本也得到了明显的发展，由此也创造了各种各样的就业机会。杨诠在《五十年来中国之工业》中，将清末十年称为“中国政府奖励工业最力之时代”，“最热心奖励工业的时期”，从1895至1913年间，中国民族资本工业达到年均15%的增长速度，比第一次世界大战期间还略高一点，称之为“黄金十年”，也不为过。
实业的振兴对清廷财政收入的增长起到了相应的拉动作用，到了1911年前后，全国财政收入接近3亿两（1885年为7700万两），其中农业税增至5000万两（1885年为3000万两），各种杂税约为4500万两，商税则超过2亿两，成为政府财政收入的主要组成部分。
财税的迅疾增长固然是史无前例，但随着清末各项新政的逐次铺开，财政支出的日益扩大，整个帝国的财政情况仍不容乐观。在清末十年中，中央财政赤字已经是见惯不怪，各省财政状况也大多是出大于入，譬如1909年，奉天岁入580万两、岁出940万两；吉林岁入180余万两、岁出450万两；黑龙江岁入90万两、岁出200万两；山东每年亏空150余万两等。在财政匮乏的各省中，支大于收在百万两以上的有贵州、江苏、安徽、福建、广西、湖南、云南、江西、湖北、四川十省（彭雨新：《辛亥革命前清王朝财政的崩溃》）。严重的财政赤字，使得各省督抚们在谈及财政问题时无不摇头叹息，“支绌”二字几乎成为他们的口头禅。
征敛过度引发民变迭起
1907年，江苏巡抚陈夔龙在奏议中称:“慨自甲午而后，继以庚子之役，偿款数钜期迫，财力竭于外输，其原因一也。内外亟图自强，百度同时并举。他不具论，即练兵、兴学两大端，岁支之款殆不可以数计，其原因二也。各省筹款之法，不必尽同，要以征榷为宗，说者每谓征榷取之于商，固胜取之于农，不知商人重利，断不肯坐受亏耗，于是加其售价以取偿，而四民胥受其累矣。”
清廷及地方各省为推行新政而征敛无度，进而导致民生日困，清末山西巨人刘大鹏在《退想斋日记》对本省滥增税费而大发感慨：“阅邸报及晋报，当时要政只以富强为尚，而大小臣工莫不讲求利权，向民间搜刮财利，修铁路，开矿务，加征加税，不一而足，民心离散，并不顾虑”（1902年12月9日）；“现在捐款甚多，广东捐及妓院，谓之保良捐，广西捐及赌局（此为1902年12月13日记，后来山西也开妓捐，分上中下三等，上等妓每月2500文，中等1500文，下等1000文，刘大鹏大叹息：‘捐至于妓，可谓极矣！’）”；1907年6月3日，刘大鹏对官方征税大发议论：“近年所行之新政，虽云自强，其实自弱也。凡举一政，必费巨款，而其款即从民间科派，一之不已，至于再三。无安民之政，悉系扰民之政，非自弱而何？”
新政是用银子铺出来的，清末十年中财税收入的剧增，与新增加的各种捐税有着直接的关系。据统计，清末各地征榷的名目，计有肉捐、车马捐、厘捐、酒捐、煤炭捐、房捐、铺捐、茶捐、船捐、猎捐、渔捐、剃发捐、糖捐、鸡鸭捐、国民捐、米捐、警捐、花捐、、牌照捐、戏捐、户口捐、河捐、路捐等不下百种，这些历朝历代闻所未闻的税目几同于天罗地网，网住了黎民百姓，更网走了他们本就有限的钱财。
在新政考核目标的压迫下，各省自开捐税已无法度可言，如《国乘备闻》中所言：“予观近时筹款之法，灼然共见者盖有数端：一曰百货统捐，创自江西；一曰烟酒增税，一曰酌提州县盈余，一曰八省膏捐，皆创自北洋；一曰铜元余利，创自广东；一曰漕粮折价，一曰推广捐例，皆创自部臣；一曰房捐，一曰米捐，一曰亩捐，一曰报效，一曰彩票，一曰盐斤加价，一曰整顿契牙各税，皆东南各督抚私自筹画。取民之法愈巧，侵蚀之术愈工。”
中央无款可拨，地方便自行其是，对百姓的盘剥更是百般设法，无所不用其极。1910年5月，有读者向汉口的《东方时报》投书批评新政：“现在什么东西都得上税，棉花、谷物、食油、燃料、牛，不管什么——并不光是一个田赋的问题。官吏们在征收这些税课时竭泽而渔，他们的下级僚属，以‘灯钱’、‘证劵勒索’、‘检查税’和无计其数的、荒诞怪异的恐吓威胁，竞相效尤”；汉口的《公论新报》指责新政“仅仅是一个蒙蔽我们的弥天大谎，以此作为由头来经常榨取我们的财富而已”。《东方杂志》也发表文章称，对于农民们来说，“以前不办新政，百姓尚可安身，今办自治巡警学堂，无一不在百姓身上设法”。
同年，《国风报》在论及“莱阳民变”（因增税引起）时说:“夫今日民生之窘蹙，人心之杌陧，譬犹炸烈之药遍布室中，爆发之期但需时日。使不燃守线，犹可旦夕苟安，若导以火而触其机，则轰然不可复遏。我国今日之新政，固速乱之导线也。十年以来，我国朝野上下莫不奋袂攘臂，嚣然举行新政。兴学堂也，办实业也，治警察也，行征兵也，兼营并举，目不暇给。然而多举一新政，即多增一乱端，事变益以纷奴手，国势益以抢攘。夫我国今日所谋之新政，固行之东西文明诸国，致治安而著大效者也；然移用于我国，则反以速亡而召乱。”
有一年慈禧太后万寿节，湖广总督各衙署悬灯结彩，铺张扬厉，费资巨万，当时还邀请了各国领事大开筵宴，并招致军学界奏西乐，唱新编《爱国歌》。时为湖广总督张之洞幕僚的辜鸿铭在座陪宴，他与学堂监督梁某戏言道:“满街都是唱《爱国歌》，未闻有人唱《爱民歌》者！”
中国近代史始于鸦片战争，鸦片为近代国人之痛，清末新政中有一举措颇值称道，那就是从1906年后开始实行禁烟，“著定限十年以内，将洋土药之害，一律革除净尽”，到1911年辛亥革命爆发为止，清廷颁布了一系列禁烟章程与法规，并多次严谕各省督抚、将军认真禁烟，此举尚可称得上“爱民”，其成效已为国内外史学家所肯定。但就这样一项“善政”，却大大加剧财政上的危机。
据统计，在禁烟政策实施前，清廷每年从洋土药所得收入高达1000万两左右（含进口鸦片的进口税、土药的厘金、烟亩捐等），而这项收入多用于编练新军。在严重的财政困难下，各省不得不削减用于军队的开支，但这招来了军界人士的极大不满。1910年10月，被派往江宁陆军中学学习的第九镇军官被宣布只发给7成的薪俸时，学员们的情绪表现十分激愤。1910年底，湖北宣布削减新军开销，总数达56万两，军人对此表示抗议，有的甚至带着武器离开了军营。1911年，清廷已无可能足额发放官兵们的薪俸，于是在当年的5月宣布各级军官的俸银削减40%，这无疑是新军军官们在辛亥年与清廷离心离德的一大原因。
在大量的搜刮民财之后，各项新政的效果也未必见佳。民国知名的遗老、清史撰者柯劭忞在述及清末新政时曾不无沉痛的说：“庚子以后，骤增各国赔款，财力已属不支，加以兴学、练兵及开办工艺、巡警各局，地方行一新政，即须筹一巨款，商捐民捐，丛见迭出，几同竭泽而渔。然锱铢取之泥沙，用之薪水之滥，建筑之侈，购买之贵与夫管理之侵渔，开支之浮冒，固已耗之大半，其施之于实用者，不过十之三四。”
腐败是历朝历代难以克服的痼疾，特别是在新政的十年里，在大量钱财的收取与运用过程中，更容易找到营私舞弊、贪腐自肥的良机。正如民众所揭露的，“他们总是假借地方自治的名义征税，并把税款落入腰包”，各级官吏们贪污腐败所引发的民怨在各项举措的成效彰显之前，无疑是激起民众对新政反感、对清廷痛恨并诱发革命的导火线。
（撰稿：金满楼，刊于《中国报道》2011年第3期，财政部财税研究所网站转载）
