民国教育史上的大学院与大学区制改革
本文摘自《河北师范大学学报》2004年 6(5) 作者:王倩
北洋军阀统治时期，教育行政腐败，教育事业备受摧残。1927年4月南京国民政府建立，开始推行教育改革。大学院与大学区制在试行两年后，最终失败取消。国民政府又恢复了教育部与教育厅制度，此后一直未变。由此可见，大学院与大学区制度在教育行政史上有承前启后的作用，是教育行政发展上不可或缺的一个环节。虽然它来去匆匆，有如昙花一现，但“中国的教育经此变动之后，却从此少有变革，进入了安定成长的时期，放大学院制便成为一个自变革入安定的明显的分水岭”。
大学院制作为教育史上一次改革尝试，已经引起了学界的关注。特别是它仅有两年的历程，更是引发了人们诸多的思考。
一、背景与制度的确立 任何一新事物的出现都是一个新陈代谢的过程。在北洋军阀统治时期，教育行政十分腐败，教育部不过是各派军阀势力争夺地盘和权势的官僚机构。在军阀混战的情况下，得势者上台安插本系人员，失势时便连带下野。自1912年至1926年，14年中先后更换了38个总长，24个次长。1923年教育总长彭允彝干涉司法独立，非法逮捕了北大兼课教师、财政总长罗文干。蔡元培对此十分气愤，当即辞去北大校长的职务。他在辞呈中指出:“元培目击时艰，痛心于政治清明无望，不忍为同流合污之苟安，尤不忍于此种教育局之下支持教育残局，以招国人与天良之谴责！”
北洋军阀对教育的摧残，还明显反映在克扣、挪用甚至侵吞教育经费上。从中央到地方，军阀为支付庞大的军费，经常以教育经费去顶补。“风雨飘摇，几濒破产”正是对当时教育事业困难局面的真实写照。各地索薪罢教的斗争不断发生:1923年9月，广州市中等以上教职员，因欠薪5个月，无法维持生活议决罢课。11月，安徽省教职员向省长索薪被殴伤，发生风潮，多人被捕。甚至教育部都发不出工资。1926年1月5日，发生部员开会索薪之事，决定查封《四库全书》作为欠薪抵押品。11月17日，北京国立大学及专门学校八校因“政府积欠经费9个月，学校难以维持”，召开联席会议宣告学校关闭。
可见，在北洋时期，政教已经处于敌对地位。教育受政治变动的影响，既不能安定地进行，也谈不到整个教育政策的实施。有识之士认为教育要获得发展，必须独立。1922年3月，蔡元培发表了《教育独立议》一文，认为教育必须获得独立，并且对于实行超然的教育，拟定了具体的办法。他主张“分全国为若干大学区，每区设立一大学；凡中等以上各种专门学校，都可以设在大学里面。一区以内的中小学校教育，于学校以外的社会教育，都由大学校长办理。大学的事务，由大学教授所组织的教育委员会主持。大学校长，也由委员会举出。由各大学校长，组织高等教育会议，办理各大学区互相关系的事务。教育部，专办理高等教育会议所议决事务之有关于中央政府者，及其他全国教育统计与报告等事，不得干涉各大学区事务。教育总长必须经过高等教育会议承认，不受政党内阁更迭的影响”。蔡元培在这里提出了大学区的蓝图，认为这样教育就可以不受政潮的影响，达到学术化，独立化的理想。
1927年4月18日，国民政府在南京成立。4月25日，国府召开第二次常委会议，议决任命蔡元培、李石曾等为中央教育行政委员会委员。5月，蔡元培、李石曾、褚民谊三人被推为教育行政委员会常务委员。蔡元培成为掌握全国教育的实权人物，于是他开始将“教育独立”的理想付诸实践。6月6日，蔡元培在中政会第102次会议上，呈请变更教育行政制度。他阐述了近年来教育的纷乱与种种弊端，并进一步提出“亦仿法国制度，以大学区为教育行政之单位”。6月12日，国民政府训令在粤、浙、苏三省试行大学区，广东省暂缓试行。这样，大学区完成了它的立法程序。
除了安排大学区来指导教育外，蔡元培还计划建立一个强有力的中央组织——大学院。蔡元培在6月13日的中政会第105次会议上提议组织大学院，作为全国最高教育行政机关，并附呈组织大纲。6月27日，中央政治会议第109次会议通过了大学院组织法草案，国民政府于7月4日公布。至此，大学院宣告成立。对于设立大学院的原因，蔡元培在《大学院公报》发刊词中，已经说明“顾十余年来，教育部处北京腐败空气之中，受其他各部之熏染；长部者又时有不知教育为何物也，而专鹜营私植党之人；声应气求，积渐腐化，遂使教育部名词与腐败官僚亦为密切之联想。此国民政府所以舍教育部之名，而以大学院命管理学术教育之机关也”。可见，大学院是代替了教育部作为中央教育机关的。而大学区的实施则是替代地方的教育厅制度。蔡元培认为大学区制度优于省教育厅与市教育局，就是因为“大学有多数学者，多数设备，绝非厅局所能及”。
大学院与大学区在立法程序上的完成，标志着这一新制度最终确立了下来，并开始进入实际运行阶段。
二、组织特点及试行经过 1927年7月4日，国民政府公布了《中华民国大学院组织法》。10月，大学院正式在南京成立，蔡元培被推为大学院院长。《组织法》就大学院的性质、组织、机构、职能等作了具体的规定。大学院为全国最高学术机关，总揽全国学术与教育行政事宜；大学院设院长一人，总理全院事务。下设秘书处、教育行政处、国立学术机关及各种专门委员会等。大学院有三个特点:一、学术与教育并重，以大学院为全国最高学术教育机关；二、院长制与委员制并用，以院长负行政全责，以大学委员会负议事及计划之责；三、计划与实行并进，设中央研究院，实行科学研究。设劳动大学，提倡劳动教育。设音乐院、艺术院，实行美化教育。”可见，大学院内部组织机构的设置，体现了改造原有中央教育行政的思想。大学院将教育行政与教育机关合而为一，“一切设施，务本学术研究之精神以进行，不独要以科学方法举行研究，并欲以科学方法处理公事”。
大学院在它存在的不到两年的时间里，作了一些有益于社会并对社会有较大影响的工作。
1.改革旧制。首先是废止了春秋祀孔典礼。尽管五四提出“打倒孔家店”的口号，但各地春秋祀孔典礼依然在进行。因此1928年2月2日，大学院通令全国将春秋祀孔典礼一律废除。此举废除了自汉代以来的祀孔制度，在改革社会积习方面起到了积极的作用。其次是提倡语体文。1928年7月26日，大学院通令小学一律用语体文教学，不准采用文言教科书。各级教育行政机关也应向社会宣传提倡语体文。
2.延揽优秀人才。“专家办教育”是大学院实行的一个重要教育思想。大学院在人事任用上，十分注意优秀人才的选拔。大学院所任副院长、各处处长、各大学区的大学校长等，均为国内著名学者和社会上德高望重之人。
大学院及其所属机构的确是网罗了学界、科技界的知名人士，可谓是名家荟萃，体现了“学者主政”的思想。
3.设立研究机构。大学院设中央研究院作为全国最高科学研究机关；大学区也设研究院，作为地方研究机构。1927年11月20日，中央研究院召集筹备会议，通过了中央研究院组织条例。中央研究院最初设立了理化实业研究所、社会科学研究所、地质研究所、观象台四个研究机关，后逐渐扩充为气象台研究所、天文研究所、物理研究所、化学研究所、工程研究所、历史语言研究所等。研究院以蔡元培为院长，杨杏佛为秘书长。各研究所还聘请了当时著名的研究人才。大学区中，只有北平大学区筹设了研究院，1929年9月9日正式成立，名为“国立北平研究院”。在大学院与大学区后来相继结束后，作为大学院与大学区的产物，中央研究院与北平研究院仍然保存了下来。这两个研究院一直以科学研究为基础，将研究成果用于社会实业的发展，为国家的学术及科学事业的发展做出了突出贡献。吴相湘曾评价这两个机构说:“北伐成功以后至对日抗战以前十年间，成民国以来学术研究的黄金时代，且为尽三十年之学术奠定基础。”这不能不说是实施大学院、大学区制的一项重大收获。
4.召集全国教育会议，厉行义务教育。1928年5月15日，大学院在南京召集全国教育会议。此次会议规模宏大，与会代表及所聘专家达“一百数十人”。大会共收到会员议案82件，非会员提案164件。这些议案涉及教育的各个方面，包括教育行政、教育宗旨、高等教育、普通教育、社会教育、教育经费等等。大会将议案整理后，分为11个组讨论审查。大会认为，普及义务教育，保障学龄儿童适时入学，对于提高国民文化整体素质，促进教育事业的发展有着重要的意义。这次会议有关普及教育的一项议案“建议在中央各省区、各市县均设义务教育委员会，襄助教育行政机关，计划及促进义务教育。并规定各地方失学儿童数应减少百分之二十，至迟到十八年五月底止，各省区、各特别市应将推行义务教育计划呈报于大学院”。会议结束后，大学院即根据此案，通令付诸实行。1928年8月28日，厉行义务教育筹设委员会计划进行；9月29日，大学院又发布中央义务教育委员会组织大纲。由于大学院存在的时间较短，义务教育的推行在此期间并未取得实绩。但大学院已经设置了推行义务教育的机关单位，这为国民政府以后的实施奠定了基础，也反映出大学院在普及教育方面所做的诸多努力。
有关大学区的提议是在中央政治会议第102次会议上提出的。蔡元培在当时提请变更教育行政时，首先提出的就是采取大学区制，并在附呈中拟定了九条组织条例。1927年7月8日，国府令江苏省教育厅裁撤。7月9日江苏省大学区正式开始办公。省内的东南大学、河海工科大学、上海商科大学、江苏法政大学等九所学校合并，改称为“国立第四中山大学”，张乃燕为校长。浙江大学区在1927年8月1日成立。它是将浙江公立工业专门学校、农业专门学校等改组为“国立第三中山大学”。到1928年底，又在北平试行大学区制，所以前后共有浙江、江苏、北平三个大学区。
大学区的组织法历经三次修改，其主要内容有:(1)全国依各地之教育经济及交通状况，定为若干大学区。每大学区设大学一所，大学设校长一人，总理大学区内一切学术与教育行政事项。(2)设评议会为本区立法机关。(3)设秘书处，辅助校长办理本区行政上一切事务。(4)设研究院，为本大学研究的最高机关。大学区还设高等教育部、普通教育部、扩充教育部，分别管理区内的大学、中小学及社会教育事业。因此，大学区与一般的行政区域不同。大学校长兼管全区的教育行政，加强了大中小学的联系，便于整合统一教育计划；大学区内设研究院，使教育行政与研究可以联合进行；设地方评议机关，保证了政策相对的独立性。所以，蔡元培认为大学区制比教育厅与市教育局的制度更为优越。
三、变更及取消 大学院与大学区作为一新制度，虽然创制宏远，设想完美，但实行不久，即遭到一些党政要员，甚至教育界人士的责问与反对。
最先对大学院提出质疑的是国民党四中全会上的提案。1928年2月，在国民党四中全会上，经亨颐、朱霁青、白云梯等人提出“设立教育部”案，反对大学院制。但是这个议案并没有在大会上通过。1928年8月，在国民党二届五中全会上，经亨颐等人旧案重提，仍坚持设立教育部。郭春涛、刘受中等也提出了“撤销大学院改设教育部”案。他们反对大学院的理由主要有官制不统一、将学术与教育混为一谈、小学迁就大学等等。
在此期间，大学院组织法已经过了四次修改，在修正的过程中，大学院的权力不断缩小。在4月11日的第二次修正中，大学院已由“承国民政府之命”变成“直隶于国民政府”，地位与其他各部无异。4月14日公布的中央研究院组织条例，规定中央研究院不再附属于大学院，其组织“设院长一人，由国民政府特任之”，也不再是由大学院长兼任。1928年10月国民政府令，大学院改为教育部，所有前大学院一切事宜，均由教育部办理。
大学区的反对之声主要来自基层，而最先反对大学区的则是中央大学区所辖的中等学校。1928年6月，中央大学区中等学校联合会因大学区忽略中等教育，请设法变更。呈文中还列举了大学区易受政潮牵涉、经费分配不公、行政效率减低、影响学风、酿成学阀把持势力的五点弊端。
在北平大学区也受到抵制与排斥。1928年8月，《北平大学区组织大纲》通过后，河北省政府、党部及北平各校学生均群起反对。1928年12月27日，河北省政府致电国民政府，认为大学区制是根据大学院制而产生，现在大学院已取消，大学区也没有存在的理由；而且大学区有违党化教育。12月28日，河北省党务指导会也致电蒋介石，认为实行大学区制，“无异故意破坏河北教育”，主张“将大学区制根本取消，以永断纠纷，而绝未来无穷之患”。
北平各校学生对于大学区制也强烈反对。1928年9月，北洋大学发起护校运动，抵制大学区制。11月14日，又拟组织“反大学区特别委员会”及“武力护校团”。1928年11月29日，北京大学学生示威游行至到北平大学校长办，捣毁了办事处，砸碎了“北平大学办事处”和“北平大学委员会”两块牌匾。12月1日清晨，接收北大文理学院的人员，在武警的保护下进入校园，但学生聚集了三百多人，“分赴各院把守，拒绝接收”。此后，北平学潮此起彼伏，不断扩大，北平终日处于扰攘与混乱之中。因此，1929年7月1日，国民政府决议“由教育部定期停止试行大学区制”。
至此，大学区制完全被取消，地方上又恢复了教育厅制度。历时两年的大学院与大学区教育制度的改革，员后以失败告终。
四、原因及结论 大学院和大学区制作为对旧的教育行政制度改革的一种尝试和探索，贯彻了教育机构学术化和学者管理教育行政的精神。特别是它拥有相对独立于各级政府的立法权和决策权，这是对近代官僚体制的冲击。然而此“良法美意”施行不久，即遭到众多指责，短短两年后就成为了历史名词。我们追寻大学院失败的原因，主要有以下四个方面:
第一，在一定历史条件下，教育无法完全独立于社会政治之外。大学院与大学区制实行的一个重要目的就是要使教育独立化，教育独立的核心在于获得独立的地位，不受政党与宗教的把持。这一思想的提出旨在摆脱政治干预教育行政管理的状况，在理论上也是完美无缺的。然而事实上执行起来，与理想却是大相径庭。南京国民政府在北伐胜利以后，提出“以党治国”的口号，强调“军政统一”、“思想统一”。而此时“要求经费独立，立法独立，人事独立”的大学院就显得不合时宜，与训政党治精神格格不入。因而“中央党部和各级党部均不予支持”。其实就是一般群众与学生也不能理解。当时就有一名北洋学生发表文章说:“现在是统一的政府，一切权力都应当集中中央，谁都承认的，而此时忽有大学区之划分，偏要把教育权分成零碎的，割据的，这就是系统吗？”北洋学生在发表反对大学区宣言时，认为大学区“不但有背世界的潮流，亦且违党化教育的原则”。可见“教育独立化”在当时社会得不到各方的支持，这是大学院制度失败的根本原因。
第二，改革的步骤过快，没有考虑到体制过渡期的情形，在实施上也没有充分准备，缺乏群众基础。蔡元培、李石曾等著名教育家，虽然在1922年即提出了大学区的蓝图，但能有此远大目光者，毕竟为少数。就是到了1927年6月，大学院组织法获得通过，大学院与大学区相继试行，大部分人仍是对此了解甚少。当时社评说大学院实行时“标语口号，日新月异，每令局外人惶恐不解”。而且“大学区制之实行，既不闻当局者在理论上多所阐扬，又不闻在实施上充分准备，突然宣布，忽而执行”。显然，人们对此没有充分地了解，面对突如其来的变化，又如何能理解与接受呢？而且这一改革理念，在实践中难题颇多，问题与矛盾的繁杂是难以想像的。这就更需要体制的慢慢过渡，然而事实上，改变过于仓促，导致群起反对。1928年8月，政府在江苏与浙江大学区没有取得成绩的情况下，又决定成立北平大学区，当即遭到北洋大学与北京大学学生的强烈反对。1928年9月5日，北洋大学临时学生会发表宣言称:“据大学院的最近决议，已把我们并入北平大学区管辖之下，并且命名我们为工科第二院，以副院长管理我们，这显然我们是旁人的附属品。我们过去历史，卓着的成绩，既是昭昭在人耳。对于这最高的工科学府，就应该保存他原来的地位，使他尽量发展他那固有的精神。不然，地位因以愈变愈低，岂不可惜么。”同时，北大学生也激烈反对合并，认为“独有北大，一合并就糟！若内部之整个严密组织，及其校内特有校风与精神，亦因改组或合并而分崩离析，不是活活把北大枪毙！把一个在本国与国际间文化与学术上有相当位置的大学消灭了，我从人类进化上看这牺牲足近于自杀！”像北京与北洋两所大学，本身有着辉煌的校史，在教育界有着较高的地位，对其进行内部重组，必然引发极大的争议与反对。而大学院一开始就宣布将几校合并，并且更改校名，试图一步改组到位，这于情于理都是难以接受的，也难怪学生们会激烈反对了。大学院与大学区制不仅在实行上欠缺准备，而且改革只注重制度层面的革新，忽略了思想层面的改变，突如其来的变化令长期已习惯了原有思维与运作模式的人们难以接受，而且没有过渡的时期，失败也就在所难免。
第三，革去官僚气息与人事纠纷的想法不现实。大学院制的改革本来是要以教育家管理教育，使行政学术化，革除官僚习气，排除人事纠葛。然而，当时的中国官僚和党争严重，教育要排除官僚与党争又谈何容易。围绕中央大学校长人选所产生的纠纷即是典型一例。这一风波的兴起源于1928年6月10日，“国民政府任命吴敬恒为中大校长”一事。中央大学校长原是张乃燕，而现在被调为大学院多事。大学院任命吴敬恒为中大的校长。但事实上，吴敬恒并没有就职。后来大学院又下令，任命了自然科学院长和高等教育处长的人选。由于学校校长免职，“中央大学学生于十一日上午十一时，举行纪念周，提议正式校长人选问题，决定汪精卫、胡汉民、于右任三人。学生全体对于校长问题任何人代理，均所反对。一致主张有正式校长长校”。中大教员也于6月12日召集教授会议，选举临时校务维持委员。后又发表校务临时委员会宣言，提出校长人选三标准，对于学生所提名的人选均不满意。可见大学院、学生、教员三方对于校长人选问题，意见分歧很大。
风波还不止于人选的分歧，张乃燕本人在解职一事上，对大学院组织的严密性提出了质疑。他在呈国府文中写道:“窃查大学院委员会组织条例，大学校长人选为委员会会议职权之一。乃燕为大学委员，关于此次校长之更调，事前绝未奉召集委员会之通知，或事涉乃燕，理当延避出席。然询其他委员，未闻经委员会会议之手续，突然调任，紧急处分，最可疑者，大学院在发表前项命令之日，同时即有正式函件致校普通教育处长，调某某继任高等教育处长，一一指定姓名。此等内部职司，依法应由校长选聘。今新校长绝无表示，而大学院已事先预谋，越权指派，更代若此张皇，分配又如是详密。”从张乃燕的呈文中，我们不难看出，大学院在两个方面的做法有违规定。一是大学校长的任免，照例是要经大学委员会讨论通过的。而此次更调，并未召集委员会。二是大学高等教育处及自然科学院长的任职，本为大学校长的职权，而大学院却代为指定，显然不合大学区组织条例。6月12日在国府会议上，“蔡院长以此事却有未合法律手续，自请处分”的做法，也证明了张乃燕的质疑确实存在。更加令人费解的是，在这样的各方争吵中，中大易长风潮又忽然暂告段落，“大学院令中大在新校长未定前，由张校长继续维持”。
此次中大更调校长，引起重大纠纷。我们且不必去分析其中各环节的原委，以及牵涉的各方利益，单就其忽而兴起，又戛然而止，即可知情形十分复杂，派别纷纭，各持己见，“其内容实非外人所窥测”。这一事件本身的复杂性即说明在学界高层的内部存在着诸多矛盾与分歧，甚至有学阀把持的现象。中国是一个有着几千年专制传统的国家，阶级观念甚深，这种人事传统上的观念很难一扫而空。大学院试图革除官僚气息，排除人事纠葛的理想，在现实中是不可能实现的。这次易长风潮虽然过去了，但形成了“民众早已痛心，社会妄多揣测，尤疑窦增生”的局面。
第四、实践证明大学区实行以来，只见其弊，却未收其利。这在北平大学区表现得尤为明显。自1928年8月北平设立大学区开始，即遭到北京各学校的反对。北平“各校当局，左支右绌，日惟应付学潮是务。而所谓学潮者，甲起乙继，此往彼来，题目无穷，有动无静。当局无一月半月之安宁，社会群众亦极感惶恐与厌恶。”以致“北平教育，有退无进”。而且“近年北平学界风气之恶化，可谓已达极点。终年均有风潮，口实层出不穷。学生不读书，教员不授课，在北平实为习见。各校学生中，终年包办各项社会运动，政治运动，挟少数势力以压迫多数同学，且复受师长之敬畏者，视十年前情形，又复变本而加厉”。这些言论决非危言耸听，而是当时北平教育状况的真实写照。北平本来有着雄厚的教育基础，此时却学业停顿，各种不良风气充斥其中，一片混乱与衰败的迹象，实在令人失望与惋惜。因此，“大学区试行一年，毫无成绩，党部群众主废止，学界亦不同情，而亦证明大学区制试验之无益”。
综上所述，大学院与大学区尽管在理论上杜绝了现行教育体制的诸多弊端，但是实际操作起来，却是事与愿违。事实证明了它的不可行性和太过理想化。它不适合中国的国情，因而没有得到政府和民众的支持，最终失败也是在所难免了。在中国，教育与政治一直是纠缠不清的，将教育与国家的正统意识分开是十分不易的。大学院与大学区制之所以能够在1927年推行，并且较少受到政府的干预，并不是社会政治进步的结果，只是当时在军阀混战的年代里，缺乏一个中央政府而已，这只是一种暂时的平衡局面。一旦一个强有力的中央政府出现，教育便又回到它的管制之下。所以说“与政治分离的，较独立的教育发展总是断断续续，步履蹒跚”。
大学院制虽然不幸失败了，但它在历史上并不是了无痕迹的，它毕竟为我们的教育行政模式提供了另一种选择。它所提倡的“行政学术化”、“学术研究化”的意图，即使在今天看来，仍有一定的积极意义和借鉴价值，值得探讨和研究。
